L’institutionnalisation de l’évaluation de l’action publique en France et la modification de son cadre normatif

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Le développement généralisé de l’évaluation des politiques publiques se produit au confluent de plusieurs phénomènes : le développement des sciences sociales et des techniques de description ; la préoccupation de rationalisation de l'action publique, le développement de l’innovation, par opposition au recours à la tradition comme mode de décisions.

Les observateurs s’accordent sur le fait que, depuis les années 1980 en France, l’administration publique promeut l’obligation de résultats comme cadre normatif censé avoir une valeur supérieure à celui d’un cadre normatif jugé trop bureaucratique ; appelé traditionnellement l’obligation de moyens et sur lequel reposaient jusque là les procédures de contrôle de l’action. Ce faisant, cette administration cherche à mettre en place un nouveau mode de régulation de l’action publique.

Ce phénomène concerne très vite, outre l’Education (un des premiers domaines à connaître l’épanouissement de ce paradigme), le travail social, les services culturels, le soin, la formation continue des adultes, l’ensemble des services publics. Cela semble un mouvement global et irrésistible qui pourrait être pensé dans le cadre de l’exacerbation des concurrences de toutes sortes au niveau mondial, concurrences économiques, culturelles, idéologiques. Selon les domaines, selon que l’action est marchande ou non marchande, cette obligation de résultats va s’énoncer en termes différents : rentabilité, productivité/ efficacité, efficience, maîtrise des coûts, qualité. En ce qui concerne l’Education nationale, le mouvement s’exprime essentiellement en termes d’efficience et d’efficacité. Malgré l’insistance du cadre normatif centré sur le résultat, l’obligation de moyens est toujours présente dans les dispositifs d’évaluation et pendant longtemps a été dominante dans le champ de la santé (obligation de respecter certaines règles pour soigner, mais pas "obligation" de guérir, cf. Demailly et Dembinski 2002).

Les acteurs sont partagés quant à l’émergence de l’obligation de résultats, portée en France par certains d’entre eux (certains professionnels, les usagers), mais perçue avec méfiance par d’autres. C’est une des raisons pour lesquelles le nouveau mode de régulation projeté et préconisé connaît certains ratés.

Le développement de cette obligation de résultats est passé par une institutionnalisation de l’évaluation.

L’évaluation est institutionnalisée en France par le décret du 22 janvier 1990, suivi de nombreux autres et de nombreuses circulaires d’application [1].

On en retiendra que de nombreuses traces de descriptions administratives chiffrées ou de conseils argumentés de décisions publiques apparaissent dès le dix-septième siècle, avec la constitution de l’état absolutiste, les préoccupations fiscales et militaires. Mais le développement généralisé de l’évaluation des politiques publiques dans les sociétés occidentales se produit au cours du vingtième siècle, au confluent de plusieurs phénomènes qui l’ont permis et encouragé :

1) Le développement des sciences sociales et des techniques de description, de mesure et d’analyse des phénomènes sociaux, qui accroissent les possibilités de compte rendus du réel, notamment par le développement des méthodes de calcul et d’analyses des données.

2) La préoccupation de rationalisation de l’action publique, parallèlement au mouvement de rationalisation économique dans la sphère productive. Il s’agit de réduire les coûts et de maîtriser les dépenses publiques, de viser l’efficience, en faisant de l’évaluation un équivalent fonctionnel de l’outil marché pour le privé.

3) Le développement de l’innovation, par opposition au recours à la tradition comme mode de décisions. L’incertitude sociale, la nécessité de mieux contrôler les effets sociaux d’un certain nombre de programmes innovants, les problèmes de légitimation de l’action étatique ou gouvernementale, notamment dans des situations de crise sociale, que ce soit lors de la période de la mise en place de l’État providence ou lors de la période de la crise de ce même État providence, favorisent le développement de l’exigence d’accountability.

Dès les années 1985, dans les politiques sectorielles, on voit apparaître des directions ministérielles et des agences spécialement chargées de l’évaluation. On assiste aussi à la création de différentes instances relativement centralisées, notamment le Conseil Scientifique de l’Évaluation, le Conseil Interministériel de l’Évaluation ainsi qu’une série d’organismes spécifiques et sectoriels comme le Comité National d’Évaluation pour les universités. Le décret du 22 janvier 1990 rend obligatoire l’évaluation des politiques publiques. Cela entraîne dans tous les ministères et les collectivités territoriales la mise en place de dispositifs d’évaluation, d’instances de réflexion sur l’évaluation et parfois de corps spécialisés dans l’évaluation.

Dans les années 90, l’évaluation donne lieu au développement de très nombreuses pratiques contiguës (conseil, audit, contrôle de gestion, expertise, études statistiques, benchmarking ou « étalonnage comparatif ») et d’une ingénierie proliférante. De nombreuses terminologies tendent à faire monter cette ingénierie en généralité, notamment du coté des sciences de la gestion et des sciences de l’éducation, et à professionnaliser les évaluateurs.

L’évaluation donne tout de suite lieu à d’importants débats politiques et intellectuels, desquels on peut dégager l’ouvrage important de Monnier (1992) qui porte sur le sens politique de l’évaluation et les enjeux politiques de ses méthodologies.

Nous renvoyons également au chapitre 2 de l’ouvrage cité supra pour une synthèse sur les différentes méthodes (méthode expérimentale, mise en relations de variables systémiques input / output et analyse de processus) ainsi que sur son sens politique. La démarche évaluative reste écartelée entre les deux types d’approche, gestionnaire et démocratique, auxquelles se référaient respectivement les rapports Deleau et al. (1986) et Viveret (1986), Monnier (1992) proposant un intermédiaire, avec sa conception de l’évaluation pluraliste.

Celle-ci est autant un acte pédagogique, un acte de formation, qu’un acte de connaissance ou de conseil. L’instance chargée d’évaluation est elle-même composite et ouverte.

Mais l’évaluation pluraliste, qui semble une voie moyenne, est elle aussi l’objet de critiques: la dimension cognitive tend à être privilégiée, au détriment de l’efficacité concrète. La fonction de contrôle est affaiblie car le lien avec la décision politico-administrative (et éventuellement la sanction) est distendu, la déconnexion entre évaluation et contrôle a des effets négatifs, en privant la première de toute réelle insertion dans le système de décision politico-administratif (CURAPP, 1993, 184).

Retenons que chaque dispositif d’évaluation engage une vision spécifique :

a) de ce qui doit rentrer dans le champ de l’évaluation, le "référé" : ensemble des effets d’une action ou seulement des manières de faire, ou encore des effets attendus, des résultats finaux définis par des variables et des "indicateurs". Derrière le “référé” de l’évaluation, c’est une théorie sociologique spontanée qui est mise en jeu par les acteurs, une représentation de la causalité sociale, une représentation de ce qui est "important" à mesurer.

b) des objectifs de l’évaluation : par exemple mieux contrôler l’action administrative et sa légalité juridique, former et mobiliser les agents, donner une place au citoyen dans le fonctionnement de son administration, etc. Ceux-ci définissent un référentiel, un paradigme normatif.

c) d’une vision de la vie politique et de la citoyenneté, qui se traduit notamment par la nature, posture et position de l’instance chargée d’évaluation : externe et citoyenne, externe neutre et technique, interne, participative, etc.

[1] Nous renvoyons à l’ouvrage collectif Demailly, Gadrey 2005 et al., Ch. 1 et II. pour une histoire institutionnelle de l’évaluation (et pour un aperçu de sa préhistoire)

DEMAILLY Lise, DEVINEAU Julie, MAURY Caroline & MOSSÉ Philippe (2010), Reddition des comptes et santé mentale en France. L’impossible et irrésistible évaluation, KNOWandPOL Report.

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